طرح‌های نیمه تمام؛ میراث پرهزینه بودجه‌های سالانه

به گزارش خبرگزاری صدا و سیما به نقل مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، دفتر مطالعات بخش عمومی این مرکز در گزارش «بررسی بخش دوم لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور (۴۰): طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای» آورده که در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، کل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در مصارف عمومی دولت برابر ۶۰۰ هزار میلیارد تومان است که به‌شکل ۴۳۲ هزار میلیارد تومان طرح‌های دستگاه‌های اجرایی ملی، ۱۰۹ هزار میلیارد تومان اعتبار دستگاه‌های اجرایی در استان‌ها و ۵۹/۶ هزار میلیارد تومان اعتبارات ردیف‌های متفرقه. اعتبارات عمرانی دستگاه‌های اجرایی ملّی در قالب ۱۹۰۷ طرح در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ ارائه شده است که از این تعداد ۴۵۴ طرح جاری با موضوع تعمیرات، تأمین و تجهیز ماشین‌آلات و امکانات با مجموع اعتبار حدود ۹۸ هزار میلیارد تومان، و ۱۴۵۳ طرح غیرجاری (پروژه‌ای) تومان می‌باشند. میانه عمر طرح‌های درج شده حدود ۱۸ سال است. اگر کل اعتبار لازم برای اتمام طرح‌ها (معادل ۵ هزار و ۱۵۰ هزار میلیارد تومان) را به بودجه امسال آنها تقسیم کنیم، به عددی حدود ۸ سال برای اتمام طرح‌ها خواهیم رسید.با توجه به رقابت شدید اعتبارات هزینه‌ای با اعتبارات عمرانی در جذب منابع عمومی دولت، توجه به سازوکارهایی برای مدیریت کارای طرح‌های عمرانی از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. ایجاد فرایندی برای غربالگری طرح‌های همسو با اهداف راهبردی و برنامه‌ریزی در جهت تسریع در پیشبرد این طرح‌ها، می‌تواند ضمن ایجاد زیرساخت‌های مولّد اقتصادی، اعتماد عمومی را به کارآمدی دولت تقویت نماید.

در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، کل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در مصارف عمومی دولت برابر ۶۰۰ هزار میلیارد تومان است که به‌شکل ۴۳۲ هزار میلیارد تومان طرح‌های دستگاه‌های اجرایی ملی و ۱۰۹ هزار میلیارد تومان اعتبار دستگاه‌های اجرایی محلی در استان‌ها، و ۵۹/۶ هزار میلیارد تومان اعتبارات ردیف‌های متفرقه تقسیم شده است. اعتبارات عمرانی دستگاه‌های اجرایی ملّی در قالب ۱۹۰۷ طرح در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ ارائه شده است که از این تعداد ۴۵۴ طرح جاری با موضوع تعمیرات، تأمین و تجهیز ماشین‌آلات و امکانات با مجموع اعتبار حدود ۹۸ هزار میلیارد تومان، و ۱۴۵۳ طرح غیرجاری (پروژه‌ای) می‌باشند. در این گزارش، جزئیات مربوط به این طرح‌ها، مقایسه آنها با قانون بودجه سال ۱۴۰۴ و نکات تکمیلی در خصوص طرح‌های عمرانی دولت ارائه شده است.

در این گزارش بیان شد که در بودجه سال ۱۴۰۵ شاهد کاهش سهم ردیف‌های متفرقه جدول (۹) لایحه و اضافه‌شدن اعتبارات متفرقه جدول (۷) لایحه به طرح‌های مشخص و شفاف هر دستگاه نسبت به سال های گذشته هستیم. این تغییر، شفافیت بیشتر بودجه عمرانی را در پی دارد. در لایحه بودجه ۱۴۰۵ اعتبارات قانون استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقاء سطح مناطق کمتر توسعه یافته که ماهیتی استانی دارند در پیوست ۱ لایحه بودجه دولت و میان طرح های عمرانی ملی (پیوست ۱ ) توزیع شده است. این اقدام که خلاف قانون یاشده و در نتیجه مغایر با صدر اصل ۵۲ قانون اساسی (مبنی بر لزوم تهیه لایحه بودجه بر اساس ترتیبات قانونی) است، منجر شده تا سرجمع اعتبارات طرح های تملک دارایی های سرمایه ای پیوست ۱ با اعتبارات تملک سرمایه ای دستگاه ها (جدول ۷) رقمی متفاوت شود. لازم است این ایراد در مجلس شورای اسلامی رفع شود.

در این گزارش تصریح شد که مجموع مبالغ طرح های تملک دارایی های سرمایه ای مندرج در پیوست ۱ برابر ۷۴۳ هزار میلیارد تومان است این در حالی است که در ردیف انتهایی جداول مندرج در پیوست (۱) لایحه مجموع اعتبارات طرح ها در سال ۱۴۰۵ معادل ۶۳۰ هزار میلیارد تومان درج شده است. به نظر می رسد این اختلاف ناشی از اشتباه در جمع اعتبار طرح ها می باشد. از آنجایی که رقم ۶۳۰ هزار میلیارد تومان با ارقام کلان بودجه سازگار است لذا مشخص نیست که تکلیف اعتبار درج شده برای سایر طرح ها (مازاد بر ۶۳۰ هزار میلیارد تومان تا ۷۴۳ هزار میلیارد تومان) چیست.

در ادامه این گزارش آمده که همچنان مهم‌ترین چالش در برنامه‌ریزی و مدیریت طرح‌های عمرانی دولت، ناکارایی مصارف عمومی و تعداد بالای طرح‌هایی است که بدون پیشرفت قابل توجه از سالی به سال دیگر منتقل می‌شوند. شایان‌ذکر است در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، ۱۴۵۳ طرح غیرجاری وجود دارد که اتمام همه آنها حدود ۵۱۵۰ هزار میلیارد تومان اعتبار نیاز دارد. به این ترتیب، انتظار می‌رود با استمرار وضعیت کنونی در تأمین منابع مالی برای طرح‌ها، حدوداً ۸ سال زمان برای اتمام این طرح‌ها لازم باشد؛ طرح‌هایی که میانه عمر آنها به بیش از ۱۸ سال رسیده است و این امر را از مصداق اسراف و مغایر با بند ۶ اصل ۴۳ قانون اساسی به نظر می رسد. در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ سازمان برنامه اقدام به درج عناوین طرح های تملک دارایی های سرمایه ای متوقف شده در جدول شماره (۶) در پیوست (۱) لایجه بودجه نموده است. میانگین سن این طرح ها حدود ۱۶ سال است. این اقدام در راستای اولویت بندی طرح های متعدد عمرانی گامی مثبت بوده و منجر به شفاف سازی وضعیت طرح های عمرانی کشور می باشد.

در یافته های دیگر این گزارش نهاد پژوهشی آمده که از دیگر نکات حائز اهمیت در پیوست (۱) لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور، تفکیک جدول طرح های عمرانی است که مجوز کمیسیون ماده (۲۳) قانون الحاق (۲) ندارند. تامین اعتبار این طرح ها منوط به اخذ این مجوز شده است. براساس ماده (۲۳) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب ۱۳۹۳، پیشنهاد طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای جدید در لوایح بودجه سنواتی با رعایت مواردی امکان‌پذیر است که مهم‌ترین آنها انجام مطالعات توجیهی فنی، اقتصادی، مالی و زیست‌محیطی و رعایت پدافند غیرعامل توسط مشاور و دستگاه اجرایی و تصویب سازمان برنامه و بودجه کشور است که با عنوان مجوز ماده (۲۳) شناخته می‌شود. حال این ابهام مطرح است که در خصوص طرح‌های پیشنهاد شده در ردیف‌های پیوست (۱) لایحه بودجه ۱۴۰۵ که قید ارائه مجوز ماده (۲۳) برای آنها لحاظ شده است، آیا این موارد رعایت و مطالعات توجیهی انجام شده است یا خیر. در صورت عدم رعایت این موارد و عدم انجام مراحل مقدماتی، اولاً به تصریح قانون امکان پیشنهاد طرح جدید در لوایح بودجه سنواتی وجود ندارد و با صدر اصل ۵۲ قانون اساسی مبنی بر رعایت ترتیبات قانونی در تهیه لایحه بودجه منافات دارد، و ثانیاً مشخص نیست نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی با تصویب این عناوین دقیقاً چه چیزی را مصوب می‌کنند.

در ادامه گزارش آمده که در سال های گذشته فهرست طرح های عمرانی دولتی که قرار است از طریق مشارکت پیش برده شوند در پیوست ۱ لایحه بودجه سالانه به طور مجزا درج می شد. از آنجایی که طرح های مشارکتی نیز نظیر سایر طرح های عمرانی دولتی به نحوی از منابع عمومی استفاده میکنند لازم است شفاف بوده و مشخص باشد که در هر سال چه میزان تعهد برای دولت ایجاد می کنند. در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ در اقدامی مثبت اعتبار مشارکتی طرح ها نیز در پیوست (۱) درج شده است.

در این گزارش پیشنهاد شد که در تجربه های بین المللی، «نظارت پس از اتمام پروژه» به عنوان یک حلقه تکمیلی و تعیین کننده در حکمرانی طرح های عمرانی شناخته می شود؛ حلقه ای که هدف آن صرفا کنترل مالی نیست، بلکه بازسازی روایت اجرای پروژه، شناسایی ریشه های انحراف از اهداف، و تولید درس آموخته های قابل انتقال به پروژه های بعدی است. این نظارت معمولا توسط نهادهای حسابرسی یا ارزیابی مستقل (یا در برخی کشورها، واحدهای نظارت درون دولت) انجام می شود و با انتشار گزارش های عمومی، سطح پاسخگویی و فشار اصلاح نهادی را افزایش می دهد. نظارت پس از اجرا وقتی اثرگذارتر است که از حسابرسی مالی صرف عبور کند و به ارزیابی کارآمدی، مدیریت ریسک، کیفیت تصمیم گیری و میزان تحقق اهداف خدماتی برسد.انتشار عمومی گزارش ها (یا حداقل دسترس پذیری شفاف برای نهاد قانون گذار و افکار عمومی) مهم ترین اهرم برای تبدیل ارزیابی به «اصلاح نهادی» است وگزارش های پس از اجرا بیشترین ارزش را زمانی تولید می کنند که بتوانند علل ریشه ای انحراف ها را مستند کنند.